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行政處分擬稿的豁免公開(110.07.02)
一、案例
民眾A依政府資訊公開法規定向B機關申請閱覽○○公有土地作成標租決定之資料,B機關可否主張相關資訊屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款的擬稿或準備作業文書而拒絕提供?
二、解析
(一) 按「政府資訊之公開,依本法之規定。但其他法律另有規定者,依其規定。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者,應限制公開或不予提供之:三、政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者,得公開或提供之。」、「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者,應僅就其他部分公開或提供之。」於政府資訊公開法第2條、第5條、第18條第1項第3款、第2項分別定有明文。
(二) 依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定,政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或準備作業,除係意思決定作成之基礎事實外,應限制公開或提供,其立法目的在於此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊,如予公開或提供,因有礙該機關之最後決定之作成及易滋生後遺症,例如對有不同意見之人加以攻訐,自應限制公開或提供。準此,因該類資訊係政府機關作成意思決定前之擬稿或準備作業,於政府機關作成意思決定後,仍有上開規定之適用(最高行政法院 101 年判字第 171 號判決意旨可資參照)。系爭資訊之公開,如仍有造成參與意見形成過程之人顧慮將來資訊公開後被攻擊或指責,對不同意見之人加以攻訐,而無法自由表達意見,甚或不願參與討論、審議工作,而造成制度運作之困難者,仍應限制其公開該等情形,縱機關作成決定後,如將內部擬稿公開,仍有可能造成相同困擾之情事,是以,於機關作成意思決定前、後均有其適用。
(三) 政府資訊公開法第5條規定政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。同法第18條第1項第3款規定:「政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業」,除對公益有必要者外,應限制公開或不予提供,乃因政府內部單位之擬稿、準備作業,於未正式作成意思決定前,均非屬確定事項,故不宜公開或提供,以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾;而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件,係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言;倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件,因該基礎事實或資訊文件並非函稿或簽呈意見本身,而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊,仍應公開之,以保障人民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與。是依本款豁免提供之資訊,必須是「作成決定前之意見溝通或文件」,且即使為此類文件,苟公開對於公益乃屬必要者,亦應公開。惟倘非屬此類文件,即無依本款但書規定為權衡「申請人資訊公開權」與「主張排除公開利益」法益輕重之必要。(最高行政法院109年度判字第158號判決意旨可資參照)
(四) 依上開判決意旨,政府機關作成意思決定前之擬稿或準備作業,於政府機關作成意思決定後,仍有上開規定之適用,惟倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件,因該基礎事實或資訊文件並非函稿或簽呈意見本身,而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊,仍應提供之。
三、結論
B機關得以民眾A申請的資料屬政府資訊公開法第18條第1項第3款的擬稿或準備作業文書而拒絕提供,但為擬稿或其他準備作業作成之基礎事實或所蒐集、參考之相關資訊文件得依同法第18條第2項「資訊分離原則」提供民眾A閱覽、抄錄或複製。

參考資料:
1. 最高行政法院 101 年判字第 171 號判決
2. 最高行政法院109年度判字第158號判決

(鍾承邑 提供)
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