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【彰化縣政府 - 法制處】

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自治條例經函告無效後,其救濟程序為何?(110.3.2)

一、案例
A縣政府於109年3月8日修正公布施行「A縣食品安全管理自治條例」(以下簡稱自治條例),規定於A縣製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、做為贈品或公開陳列之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素,衛生福利部認為系爭自治條例上開條文規定牴觸食品安全衛生管理法第15條第4項、動物用藥殘留標準第3條,及憲法第23條之規定,依地方制度法第30條規定於109年12月31日函告無效,對此,函告無效是否為行政處分?A縣政府得為何之救濟程序?
二、解析
(一)A縣政府自治條例經衛生福利部依地方制度法第30條規定函告無效,其行政行為是否為行政處分:
1、按行政程序法第 92 條第 1項規定:「本法所稱行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」,先予敘明。
2、依法務部104年9月14日法律字第10403511680號函釋略以,判斷事實關係是否具體,原則上可以規範效力為具一次性或反覆性作為輔助判斷標準。凡規範效力屬一次性者,通常可認定事實關係具體;屬反覆性者,則為抽象事實關係(翁岳生編,行政法(上),95年10月3版1刷,第497頁參照)。行政處分乃係對具體案件之規制,其與法規命令係對未來不確定多數(抽象、一般性)案件為規範者不同(李震山著,行政法導論,99年 6月修訂8版2刷,第345頁至第346頁)。若行政行為對象為不特定多數人,其內容為一般抽象性規範者,為法規命令。上級自治監督機關對於自治條例或自治規則予以函告無效之行為,係依地方制度法之規定行使其法規審查權限所為,並非就具體個案事實而為,與行政程序法第92條第1項行政處分要件不同,應非屬行政處分性質(最高行政法院103年度裁字第1310號裁定參照)。另學說上亦有認為,上級自治監督機關依地方制度法之規定,對於自治條例或自治規則予以函告無效時,因其標的為自治條例或自治規則,該標的並非為自治事項之具體個案,而係對於不特定多數人反覆發生規範效力之一般抽象性規範,故上開函告非針對具體事件,應非本法第 92 條所稱之行政處分。
3、惟有學者認為,從「自治事項之自己責任解決權」理論的角度,肯定地方自治團體的自治權具有類似權利之性質,從而自治權範圍受到他機關或上級監督機關所侵害時,此項措施即屬行政處分。再依108年1月4日修正公布,並自公布後三年施行之憲法訴訟法第83條第1項第1款規定:「地方自治團體,就下列各款事項,依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判,認為損害其受憲法所保障之地方自治權者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決:一、自治法規,經監督機關函告無效或函告不予核定。」,似亦有相同觀點,然該法之上開修正雖經公布,但尚未施行。
(二)A縣政府自治條例經衛生福利部函告無效後,得為何救濟程序?
1、按地方制度法第 30條第1項、第5項規定:「(第1項)自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。(第5項)自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。」,次按行政訴訟法第2條規定:「公法上之爭議,除法律別有規定外,得依本法提起行政訴訟。」,先予敘明。
2、至於其救濟程序,依法務部104年9月14日法律字第10403511680號函釋略以,地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時,應視受函告無效者為自治條例抑自治規則,分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關,就事件之性質聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令(司法院釋字第527號解釋意旨參照)。
3、惟若認函告無效屬違法之行政處分,依訴願法第1條規定向行政院提起撤銷訴願及行政訴訟第4條規定向司法機關提起撤銷訴訟,倘若判斷「函告無效」處分係屬違法而予以撤銷,則該判決之形成效力即可使該食品安全管理自治條例遭函告無效之條文復活。
三、結論
衛生福利部109年12月31日依地方制度法第30條規定將A縣政府自治條例中之條文牴觸部分,予以函告無效。因衛生福利部函告上開條文無效之行為依法務部104年9月14日法律字第10403511680號函釋意旨非屬行政處分,故A縣政府之立法機關(A縣議會)得對前揭函告無效之條文,聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令,以維權益。
(蔡佳良 提供)
參考資料:
1.法務部104年9月14日法律字第10403511680號函
2.王毓正、鄭猷耀,後五都時代之直轄市自治權能之強化與調整-以行政區劃及自治立法權為中心,<<月旦法學雜誌>>第225期(2014年2月份)

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