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行政規則性質之裁量基準變更時,是否有行政罰法第5條「從新從輕原則」(109.10.27)

貳、行政規則性質之裁量基準變更時,是否有行政罰法第5條「從新從輕原則」?
一、案例
行政機關於稽查行為人確認有違法之行為後,於裁處前行政規則性質之裁量基準變更,應以行為時或裁處時之裁罰基準,適用違反之法律為裁處?
二、解析
(一)按「本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」、「行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159條第1項、第2項分別定有明文;次按行政罰法第4條規定:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」,其條文立法說明:「依司法院釋字第313號、第394號及第402號等解釋意旨,對於違反行政法上義務之行為,法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』,解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」、同法第5條規定:「行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。」,合先敘明。
(二)依前開行政程序法及行政罰法規定,若屬行政規則性質之裁量基準變更時,是否仍有行政罰法第5條規定「從新從輕原則」之適用?按法務部97年2月20日法律字第 0960043586號函釋意旨略以,「…屬行政程序法第159條第2項第2款所稱裁量基準之行政規則…其裁量基準縱有變更,既無變動相關之法律規定…,自不生法律變更而須比較適用新舊法之問題,無上開『從新從輕原則』之適用。惟因有效下達之行政規則,具有拘束訂定機關及其下級機關之效力(行政程序法第161條參照),故此際裁罰機關應依據新修正之裁罰基準而為裁罰,併予指明。」,最高行政法院95年判字第629號判決亦同此見解。
(三)惟按法務部108年8月14日法律字第10803511720號函釋意旨略以,「…所謂『行為後法律或自治條例有變更』者,限於已公布或發布且施行之實體法規之變更,其變更前後之新舊法規必須具有同一性,且為直接影響行政罰裁處之義務或處罰規定;又法律或自治條例授權訂定法規命令或自治規則以補充義務規定或處罰規定之一部分,而此類規定之變更如足以影響行政罰之裁處,自亦屬本條所定之法規變更(本部106年4月12日法律字 10603503580號及第96年3月6日法律字第 0960700154號函參照)…有關來函所詢疑義,查貴署108年5月28日發布『違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則』(以下簡稱裁罰準則),係依廢棄物清理法(以下簡稱廢清法)第63條之1第1項規定授權訂定之法規命令;桃園市政府104年12月8日發布『桃園市政府執行違反廢棄物清理法案件裁罰基準』(以下簡稱裁罰基準),係…行政規則(該基準第1點參照),準此,其二者性質容有不同。貴署發布之裁罰準則既屬法規命令,且屬處罰規定之一部分,其變更(發布)足以影響行政罰之裁處,自有本法第5條『從新從輕原則』之適用,而桃園市政府所訂之裁罰基準,既屬行政規則,故無本法第5條『從新從輕原則』之適用。」
三、結論
    依法務部上開函釋及最高行政法院判決意旨,裁量基準若屬法律具體明確授權訂定之法規命令性質,於行為後有變動時應依行政罰法第5條『從新從輕原則』之規定為適用;裁量基準若屬行政規則性質,於行為後有變動時,自無行政罰法第5條「從新從輕」原則之適用,此際裁罰機關應依據新修正之裁罰基準而為裁罰。
                                     (鍾承邑 提供) 
                                   

參考資料:
1.行政罰法第4條規定條文立法說明
2.最高行政法院95年判字第629號判決
3.法務部97年2月20日法律字第0960043586號函釋
4.法務部108年8月14日法律字第10803511720號函釋

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