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對執行命令及實體爭議事項如何救濟?(109.4.1)

一、案例
甲興建房屋中,該工地卻遭他人亂倒垃圾,當地環保局乙除對甲處罰鍰外,並命甲應在5日內移除該工地之垃圾。惟甲並未於該期限內履行義務,經乙踐行告誡程序後,甲仍未履行該義務,乙乃決定以代履行之方法,並通知甲。甲則主張限期履行之下命處分未合法送達,且主張5日內履行義務係屬無期待可能性,甲得如何救濟?
二、解析
(一)人民之自由權利受公權力之干涉者,無論該公權利之行使係在一般行政程序中,或在行政強制執行程序中為之,皆應有法律救濟途徑,始符合法治國家要求。行政執行法第9條第1項規定:「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事,得於執行程序終結前,向執行機關聲明異議。」以往實務採取異議人對行政執行署之決定應不得聲明不服的立場(最高行政法院94年度裁字第1228號裁定參照),惟近來實務見解已有所改變,認為行政執行法第9條並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定,自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據。至於何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟,應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定,個案認定,此有最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議可供參照。
(二)次按最高行政法院107年4月份第1次庭長法官聯席會議認為行政執行其性質貴在迅速,又聲明異議並非向行政執行機關而是向其上級機關為之,此已有由處分機關之上級機關進行行政內部自我省察之功能。因此,最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議(三)決議末句:「其具行政處分之性質者,應依法踐行訴願程序」,應予變更。所以義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者,仍得依法提起行政爭訟。對具行政處分性質之執行命令(如:課予怠金、行政執行法第14條之報告財產狀況、第16條之查封、第17條之命其供相當擔保、限制住居等)不服,經依行政執行法第9條之聲明異議程序,應認相當於已經訴願程序,聲明異議人可直接提起撤銷訴訟。
(三)至於義務人若對移送機關作為執行名義之行政處分不服,因涉及實體爭議,應依法另循訴願、撤銷訴訟、債務人異議之訴等程序請求權責機關、行政法院救濟,非依行政執行法第9條聲明異議程序所得審認判斷之範圍。且現行行政訴訟體系下之債務人異議之訴,係由債務人於強制執行程序終結前向行政法院提起,旨在排除執行名義之執行力。至於作為執行名義之行政處分本身是否違法之爭議,則係由受處分人向行政法院提起撤銷訴訟,對未形式確定之行政處分,尚得依法聲請停止執行,以為救濟,二者之制度目的及規範功能均屬有別。在行政處分是否違法之爭議,已有撤銷訴訟及停止執行制度作為權利保護方式下,當無再許受處分人以行政處分之違法事由提起債務人異議之訴,以免混淆並破壞行政訴訟權利保護機制。(最高行政法院107年10月份第2次庭長法官聯席會議決議)
三、結論
依行政程序法第100條第1項及第110條之規定,行政處分因未合法送達,尚未生效。甲主張代履行通知所據以成立之執行名義是否合法送達有所爭執,涉及行政執行是否適法發動,係對於該代履行之執行命令合法與否之爭議,甲得依行政執行法第9條聲明異議,倘對異議結果不服,得不經訴願程序,逕依行政訴訟法提起撤銷訴訟。至於甲所主張履行之義務係屬無期待可能性部分,該處分可能違反比例原則而違法得撤銷,且其事由成立於行政處分成立前,甲應對基礎處分依訴願法第1條提起撤銷訴願;倘不服訴願結果,再依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟,而非提起債務人異議之訴。

                                                                                                                                                 (盧志強 提供)

參考資料:     
1、最高行政法院94年度裁字第1228號裁定
2、最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議
3、最高行政法院107年4月份第1次庭長法官聯席會議
4、最高行政法院107年10月份第2次庭長法官聯席會議決議

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